Земельная реформа в Украине: институциональные разрывыЗемельная реформа в нашем государстве в последнее десятилетие стала одним из наиболее резонансных общественно-политических и социально-экономических явлений. Это не удивительно, поскольку земля является основным фактором производства в сельском хозяйстве, территориальным базисом развития производительных сил и концентрации других видов воспроизводимых и невоспроизводимых природных ресурсов. А учитывая то, что преобладающая часть сельскохозяйственных угодий отличается высоким уровнем плодородия, стремление овладеть таким ликвидным природным капиталом стало основной целью крупных предпринимательских структур – как отечественных, так и зарубежных.

По большому счету, стремление присвоить земельную ренту как раз и является основным мотивом акул агропродовольственного бизнеса, что и создает в значительной степени чрезмерную напряженность в земельном вопросе. Ну и, естественно, не менее деструктивное влияние на формирование прозрачных и равноправных земельных отношений имеют институциональные разрывы в сфере землепользования, которые проявляются в несоответствии между правовым оформлением институтов землехозяйствования и их реальным воплощением и одобрением в системе земельных отношений.

Основными институциональными разрывами являются:
- отсутствие нормативной и методической базы формирования специализированных земельных государственных банков;
- отсутствие критически необходимой институциональной подоплеки для создания потребительских кооперативов на базе личных крестьянских хозяйств;
- формальный характер экономического стимулирования воспроизводства и охраны земельных ресурсов;
- противоречивость системы ограничений уровня концентрации земельной собственности;
- асимметричность информации о новшествах земельного законодательства для разных субъектов аграрного предпринимательства (личные крестьянские хозяйства, сельскохозяйственные предприятия, агропромышленные холдинги);
- дискриминационный характер предоставления государственных дотаций отдельным категориям сельскохозяйственных производителей;
- неоправданный импорт и недостаточно подготовленная имплементация в отечественную практику хозяйствования институтов землепользования, уже давно сформировавшихся в экономически развитых странах;
- противоречия между внешнеэкономическими целями и политикой государственного земельного протекционизма;
- половинчатость и бессистемность нормативной и методической базы реинжиниринга мелиорированных территорий в наиболее депрессивных регионах.

Форсирование земельной реформы отличается чрезмерным количеством концепций и подходов, которые в большинстве случаев отталкиваются от необходимости институционализации тех или иных прав и форм земельной собственности. В частности, известный экономист, профессор Анатолий Гальчинский убежден в том, что частная собственность на землю является имманентной формой бытия украинского народа и, соответственно, искусственная ее деинституциализация была причиной перманентной стагнации сельского хозяйства. Основной проблемой отношений собственности он считает «водораздел» между общественной и частной собственностью на землю, ведь это не только определяющий барьер между административно-командной и рыночной экономикой, но в то же время и разделительная черта между двумя цивилизациями – азиатской и европейской. По его мнению, колхозный строй придумали не большевики. Колхозный строй – это калька русской патриархальной общины. Община, как и колхозная организация производства, никогда не имели ничего общего с ментальностью украинского народа, а были навязаны извне (Гальчинский А. Земля и собственность // Зеркало недели. – 2005. – №43. – С. 9).

Экс-президент Украины Леонид Кучма утверждает, что сегодня только у ортодоксальных коммунистов есть еще сомнения относительно безальтернативности частной собственности на землю, в первую очередь в сфере сельскохозяйственного производства. Земля принадлежала частным собственникам еще со времен патриархального и тем более товарного производства. Во время приватизации земли, как и во время приватизации имущества, лучше действовать быстро. Затягивание с приватизацией земли только содействует ее «дерибану», действует на руку тем, кто умеет это делать, имеет доступ к рычагам власти (Кучма Л.Д. Зламане десятиліття / Леонід Кучма. – К.: «Інформаційні системи», 2010. – С. 374-379).

Известный украинский ученый Сергей Осипчук акцентирует внимание на том, что для крестьян важна не собственность на землю, а доступ к ней и труд на ней. В условиях частной собственности бедные землепользователи доступа к земле не имеют, ибо она концентрируется в руках богачей, следовательно, нужен эффективный механизм предоставления крестьянам земли для пользования. Оборот земельных участков целесообразно ограничить в основном передачей права пользования землей – арендой. Абсолютным остается право собственника на продукты производства, но практически ни в одной стране не признается такое право относительно земли (Осипчук С. Землеразвод // Зеркало недели. – 2011. – №5. – С. 9).

Перечисленные выше подходы к основной составляющей земельной реформы – преобразованию отношений собственности на земельные ресурсы – являются в первых двух случаях идеологическими, а в третьем случае – результатом основательных научных исследований. Но в последнее время значительный общественный резонанс получил новый подход, сформулированный известным украинским политиком и бизнесменом Петром Порошенко, который можно назвать технократическим. Основными составляющими успешной реализации земельной реформы и в экономическом, и в социальном аспекте Петр Алексеевич считает: реализацию государственной программы создания новых рабочих мест в сфере услуг, а также качественной и продуманной миграции жителей сельской местности в города; внедрение новых технологий в аграрный сектор, что даст возможность снизить стоимость продуктов питания; установление рыночных цен на земельные участки, соответствующих их реальной стоимости; снятие ограничений на уровень концентрации земельной собственности как на территории административных областей, так и районов. В конечном итоге он уверен, что земельная реформа – это последняя возможность получить средства для разрешения социальных проблем украинского села (Порошенко П. Земельная реформа – Quo vadis? / П. Порошенко // Зеркало недели. – 2012. – №2 (50). – С. 7).

Такая концептуальная схема форсирования земельной реформы вдоль и поперек пронизана интересами крупного агропродовольственного бизнеса. Если возобладает такой подход, это однозначно приведет к сокращению спроса на рабочую силу в сельскохозяйственном производстве, что усугубит социальную напряженность в сельской местности и станет бомбой замедленного действия относительно социального консенсуса в целом в стране. Утверждение П.Порошенко о том, что нужно стимулировать переезд жителей сельской местности в города, поскольку там значительно выше вероятность трудоустройства (ведь в селах жители обычно лишены возможности работать где-либо кроме аграрной сферы), является очень противоречивым. Во-первых, житель сельской местности со средним образованием вряд ли сможет найти работу в большинстве городов, где и так переизбыток невостребованной рабочей силы; во-вторых, в условиях медленного выхода Украины из состояния финансово-экономического кризиса возможность получения кредитов для приобретения жилья и жилищного строительства является маловероятной.

Крупный агропродовольственный бизнес может решить проблему наращивания производства сельскохозяйственной продукции путем вовлечения невостребованных земель в продуктивный хозяйственный оборот, использования современных технологий и техники зарубежного производства, автоматизации и механизации большинства технологических процессов. Но он не решит целый комплекс проблем, в частности: социально-экономического подъема сельских территорий, создания новых рабочих мест, укрепления среднего класса в сельской местности, поддержки личных крестьянских хозяйств, сохранения сельского уклада жизни как такового.

Почему нужна альтернатива
предлагаемому варианту
заключительного этапа
земельной реформы в Украине?


Земельная реформа в Украине реализуется уже двадцать лет, но получение тех результатов, которые ожидались в ее начале, откладывается на неопределенное время. Такое состояние системы земельных отношений обусловлено целым рядом причин:
- в первую очередь – поспешностью заключительного этапа земельной реформы (институционализация свободного оборота сельскохозяйственных угодий), который скорее выступает механизмом поглощения плодородных земель крупными агропромышленными холдингами, а не целенаправленным комплексом мер по внедрению рыночных механизмов в систему перераспределения земельной собственности;
- во-вторых, рекомендации зарубежных консалтинговых агентств не всегда учитывали украинские реалии землепользования и этнокультурные факторы отношения сельского населения к земле как базовой детерминанте существования;
- в-третьих, реализация отдельных мероприятий на начальных этапах реформы не всегда сопровождалась необходимыми институциональными предпосылками;
- в-четвертых, не были учтены экологические последствия парцелляции крупных земельных массивов и не введены административные и экономические рычаги стимулирования внедрения современных форм и методов экологически безопасного землепользования;
- в-пятых, исполнительная власть не отработала механизмов реинжиниринга мелиорированных территорий в зонах как осушения, так и орошения, что до сих пор не позволяет обеспечить полноценное возвращение этих категорий земель в продуктивный хозяйственный оборот.

За длительный период половинчатых и бессистемных институциональных трансформаций земельных отношений накопилось очень много проблем, которые уже после снятия моратория лишь усугубятся, а институциональная среда их решения сузится. В первую очередь это:
- значительная площадь плодородных сельскохозяйственных угодий, переданных в аренду крупным корпоративным структурам, которые не всегда используют их по назначению;
- отсутствие современной системы финансово-экономического регулирования рационального землепользования;
- механистическое перераспределение малопродуктивных сельскохозяйственных угодий;
- усиление тенденций энергетической, а не продовольственной направленности сельскохозяйственного производства в ряде регионов;
- отсутствие действенных форм взаимодействия органов местного самоуправления и основных землепользователей на отдельных территориях.

Земельная реформа в Украине: институциональные разрывыСнятие моратория в период, когда национальная экономика еще не отошла от «ушиба» мирового финансового кризиса и не возобновлен даже тот незначительный уровень капитализации, который был присущ аграрному сектору в период макроэкономической стабилизации 2000-2008 годов, приведет к массовой продаже сельскохозяйственных угодий и снижению цены, уровень которой не всегда будет соответствовать их реальной стоимости.

Причинами массовой продажи сельскохозяйственных угодий собственниками паев в первые месяцы после снятия моратория станут дискриминационный характер предоставления государственной поддержки сельхозпроизводителю и отсутствие адресной помощи в приобретении сельскохозяйственной техники, минеральных удобрений.

Академик Валерий Геец в своем фундаментальном труде «Суспільство, держава, економіка: феноменологія взаємодії та розвитку» (К., 2009) говорит о том, что на пороге еще одно направление развертывания приватизации собственности – это приватизация земли, которая массово обезземелит украинское крестьянство и вызовет целый комплекс существенных проблем в трансформационных изменениях украинского общества (с. 115). В подтверждение вывода авторитетного ученого и тот факт, что в крестьянской среде не сформировались необходимый объем финансовых ресурсов для ведения современного сельскохозяйственного производства и критически необходимая институциональная подоплека поведения крестьян на рынке земли, в частности купли-продажи сельскохозяйственных угодий, предоставления их в аренду, оформления документов передачи земли по наследству.

В земельных вопросах украинское правительство, политический истеблишмент, законодательная власть идут путем наименьшего сопротивления – снятия всех институциональных ограничений на свободную куплю-продажу сельскохозяйственных угодий. Если учитывать теорию и практику регулирования аграрных отношений, то это самый упрощенный путь. Апологеты такой модели земельных преобразований исходили из того, что снятие существующих ограничений свободного оборота сельскохозяйственных угодий в системе товарно-денежных отношений якобы вызовет цепную реакцию в направлении технологической и институциональной модернизации сельскохозяйственного производства и сельского уклада жизни, а именно: быстрое привлечения значительных объемов инвестиционных ресурсов в аграрный сектор, активизацию кредитования сельхозпроизводителей отечественными банковскими учреждениями вследствие заключения ипотечных договоров, внедрение современных методов и технологий развития животноводческой отрасли, формирование развитой социальной инфраструктуры украинского села.

Есть ли для таких оптимистических прогнозов институциональные предпосылки? С уверенностью можно сказать, что нет. Во-первых, не отработаны механизмы защиты прав мелких землепользователей как непосредственно на земельном рынке, так и на рынке ссудного капитала. Во-вторых, не создан государственный земельный банк, который играл бы ключевую роль в перераспределении земельных ресурсов и формировании государственного фонда временно невостребованных земель. В-третьих, крестьянская среда в преобладающем большинстве не имеет достаточного финансового и организационно-технического потенциала для организации конкурентоспособного сельскохозяйственного производства. В-четвертых, отсутствуют действенные рычаги ограничения экологически деструктивных процессов. Кроме того, не был учтен фактор перманентного обострения глобальной проблемы обеспечения продовольственной безопасности целых регионов мира, что так или иначе будет содействовать в будущем росту цен на плодородные украинские земли.

А может быть, нужно идти другим путем на заключительном этапе земельной реформы? Сначала возродить отечественное сельскохозяйственное машиностроение, чтобы сельскохозяйственные машины стали доступными по ценовым параметрам и приемлемы по качественным характеристикам для всех категорий сельхозпроизводителей независимо от форм собственности; выработать государственную стратегию поддержки предприятий в химической промышленности в той части производственной программы, которая предназначена для производства минеральных удобрений, необходимых отечественному сельхозпроизводителю; сформировать институциональные формы взаимодействия органов местного самоуправления, сельскохозяйственных предприятий, личных крестьянских хозяйств в направлении совместного использования местного земельно-ресурсного потенциала на основе соглашений государственно-частного партнерства; создать институциональную базу государственного вмешательства в земельные споры и предотвращения земельного рейдерства. И, решив эти вопросы, можно было бы приступать к завершающему аккорду аграрных преобразований в условиях не до конца сформированной институциональной среды развития национального хозяйства – снятию ограничений на свободную куплю-продажу сельскохозяйственных угодий, формы и методы использования которых всегда выступали неотъемлемой ментальной особенностью украинского народа.

Земельная реформа как фактор усиления
хозяйственной самодостаточности
украинского государства


Апогеем рыночной трансформации экономики Украины являются аграрные преобразования, в первую очередь земельная реформа. Если распаевывание сельскохозяйственных угодий еще можно оправдать необходимостью передачи основного средства производства в сельском хозяйстве крестьянству, то имущественное распаевывание, которое превратило животноводческие комплексы в развалины, явилось чуть ли не основным промахом политики реформирования аграрного сектора.

Массовым явлением стала концентрация агрохолдингами значительных площадей сельскохозяйственных угодий, причем в большинстве случаев этот процесс сопровождается дискриминацией на региональных аграрных рынках мелких товаропроизводителей и собственников распаеванных сельскохозяйственных угодий.
Такие рецидивы 90-х опять-таки возникают из-за отсутствия реального государственного влияния на процессы перераспределения собственности в аграрном секторе.

Для того чтобы государство имело реальный вес в системе общественных отношений, оно должно иметь реальные активы. Что же может сегодня выступать реальным государственным активом? Горно-металлургический комплекс, преобладающая часть топливно-энергетического комплекса, машиностроение, перерабатывающая сфера агропромышленного комплекса уже переданы в частные руки. В отличие от Российской Федерации, в Украине не создана сеть государственных холдинговых компаний в стратегически важных отраслях для предотвращения их поглощения иностранными транснациональными корпорациями. Не отработаны механизмы создания и других форм государственно-частных партнерств, которые сберегли бы собственность государства на важные инфраструктурные и естественно-ресурсные объекты, параллельно вовлекая значительные объемы инвестиционных ресурсов предпринимательских структур.

Учитывая то, что процесс перераспределения земельной собственности еще не получил своего завершения и соответствующей институциональной оформленности, государство имеет возможность выступить основным игроком на земельном рынке, особенно после снятия моратория на свободную куплю-продажу сельскохозяйственных угодий. Закономерно, что наиболее плодородные почвы будут востребованы агрохолдингами и другими крупными сельскохозяйственными производителями. Со своей стороны, преобладающая часть сельскохозяйственных предприятий (частно-арендные предприятия, товарищества, сельскохозяйственные производственные кооперативы) приложат все усилия, чтобы сохранить в зоне своего влияния наиболее приемлемые для сельскохозяйственного производства угодья, которые на данный момент пребывают в их пользовании.

Наиболее возможным вариантом приобретения государством являются низколиквидные сельскохозяйственные угодья, в первую очередь в зоне масштабных осушительных мелиораций. Несмотря на то, что их производительность значительно ниже производительности угодий в черноземной зоне, в среднесрочной перспективе их стоимость будет возрастать в связи с усугублением глобальной проблемы производства продовольствия. В таких условиях государство сможет выйти с этими угодьями на уже сформировавшийся цивилизованный земельный рынок и использовать их наиболее эффективно, исходя из тех же государственных интересов и интересов территориальных образований. Более того, часть осушенных территорий можно будет отвести под расширение площадей лесного фонда, тем самым укрепив агроландшафты.

Если государство в этот решающий в перераспределении земельной собственности период займет позицию постороннего наблюдателя и не использует всех существующих рычагов влияния для приобретения значительных площадей сельскохозяйственных угодий, то будет иметь место вероятность поглощения уже в среднесрочной перспективе украинских земель транснациональными корпорациями.

Земельные ресурсы – прежде всего сельскохозяйственные угодья – должны стать предметом пристального внимания государства как потенциального их собственника, чтобы создать пространственный базис для укрепления хозяйственной самодостаточности национальной экономики и формирования львиной доли реальных государственных активов.

Земельная реформа в Украине: институциональные разрывы
Земельная реформа в Украине сводится
к перераспределению земельной собственности


Как бы символично, что в 20-ю годовщину независимости Украина приступает к ключевому элементу институциональных преобразований – институционализации свободного оборота земель сельскохозяйственного назначения. Нынешний этап земельной реформы сводится к снятию ограничений купли-продажи сельскохозяйственных угодий, в то время как система финансово-экономического регулирования рационального землепользования не претерпевает существенных изменений.

При этом не отработан механизм регулирования научно обоснованных севооборотов, возмещения ущерба вследствие «высокопроизводительной» работы агрохолдингов, специализирующихся на монокультурном сельскохозяйственном производстве, стимулирования средних и мелких землепользователей к внедрению технологий бесплужной обработки почвы, что предусмотрено базовыми положениями Киотского протокола, формирования крестьянских земельных банков.

Еще во времена Столыпинской реформы, то есть более ста лет назад, когда не была развита инфраструктура финансового рынка и не существовало мощных информационных технологий, царское правительство сформировало механизм стимулирования крестьян к освоению свободных земель. Именно это дало возможность существенно увеличить объемы сельскохозяйственного производства и, самое главное, сформировать средний класс в аграрной сфере – крестьянина-единоличника. В нынешних же условиях, кроме деклараций (особенно это четко просматривалось во времена президентства Виктора Ющенко), что земельная реформа приведет к инвестиционному буму вследствие снятия моратория на свободный оборот земель, никаких реальных предпосылок для формирования регулируемого рынка сельскохозяйственных земель, функционирующего на принципах экологической ориентации, социальной значимости, экономической целесообразности и законности, – не создано.

Особенное беспокойство вызывает тот факт, что идеологи углубления земельной реформы рассматривают только один сценарий его последствий – создание условий наилучшего благоприятствия для привлечения значительных объемов иностранных и отечественных инвестиций. Другой сценарий, который гипотетически возможен и заключается в стихийном перераспределении сельскохозяйственных земель уже в первые постмораторные месяцы, что приведет к искусственному снижению реальной стоимости земельных участков в связи со значительным предложением земли, – даже не анализируется. В то же время в новейшей отечественной истории уже были прецеденты масштабных приватизационных процессов. Имеется в виду сертификатная приватизация, которая так и не создала в украинском обществе класса мелких собственников-акционеров, а еще больше усугубила административное перераспределение национального богатства, созданного миллионами граждан Украины вследствие титанического труда в сложные послевоенные годы.

Более того, если предыдущие этапы приватизационных процессов касались отдельных предприятий, отдельных объектов производственной инфраструктуры (что в конечном итоге не имело судьбоносного значения для преобладающей части населения), то нынешний этап приватизационных процессов касается прав собственности на землю как территориальный базис развития производительных сил, основу жизненного пространства. И это может привести к необратимым процессам как в социальном, имущественном, так и национальном расслоении украинского общества.

Если параллельно со снятием моратория не будет решен вопрос о системе финансово-экономического и административного ограничения чрезмерной концентрации земельной собственности в одних руках, то промахи сертификатной приватизации 90-х годов и неудачные первые этапы аграрной реформы покажутся цветочками по сравнению с теми последствиями, которые принесет заведомо запрограммированная латифундация системы отечественного землепользования.

Почему именно в условиях обострения
мирового продовольственного кризиса
форсируется земельная реформа в Украине?


Уже не первый год наблюдается четкая тенденция к росту населения планеты, и это при том, что площади плодородных земель являются ограниченными, а в некоторых странах вследствие истощающего землепользования уровень их плодородия значительно упал. В другой группе стран из продуктивного хозяйственного оборота были выведены значительные площади пахотных земель в связи с трансформационными процессами, которые привели к демонтированию крупных сельскохозяйственных предприятий, разрыву традиционных экономических связей в продовольственной вертикали, снижению уровня комплексности ведения сельскохозяйственного производства. Ко второй группе стран относится и Украина.

Уже давно не секрет, что в мире разразилась жесточайшая борьба между глобальными игроками за разные виды ресурсов, в первую очередь минерально-сырьевых и земельных. Если в первом случае проблема касается прав на освоение недр Северного Ледовитого океана, где Украина не у дел, то в другом случае в ближайшие годы именно на украинском пространстве развернется бескомпромиссная борьба за право владения значительными площадями черноземов.

Первый этап этой борьбы уже начался: пускай в завуалированной, скрытой форме, но маховик перераспределения земельной собственности уже запущен. Сдерживающим фактором для экспансии транснациональных корпораций на отечественный земельный рынок является еще не полностью институционализированный свободный оборот сельскохозяйственных земель.

В последние годы еще при де-юре наличии моратория на куплю-продажу сельскохозяйственных угодий некоторые агрохолдинги сконцентрировали в своих руках львиную долю пахотных земель в лесостепной зоне Украины. Что нас ждет в постмораторный период – догадаться нетрудно.

Некоторые страны мира, в первую очередь владеющие колоссальными трудовыми и инновационными ресурсами, для которых залог дальнейшего успеха зависит от расширения жизненного пространства, сегодня ведут довольно активную политику экспансии в те страны, где наблюдается длительная экономическая рецессия и нет четко определенных ориентиров социально-экономического развития, где медленно проходит структурная перестройка национального хозяйства и есть отрицательное сальдо народонаселения. Тем более, с каждым годом расширяется спектр форм поглощения более сильными экономическими агентами более слабых.

В нынешних условиях, когда в Украине еще не создана критическая масса институциональных предпосылок для формирования современного рынка земли, когда не срабатывают протекционистские методы защиты национального производителя, когда страна не способна производить доступные отечественному сельхозпроизводителю как за ценовыми параметрами, так и за качественными характеристиками продукцию сельскохозяйственного машиностроения и минеральные удобрения, – снимать ограничения на процессы купли-продажи земель сельскохозяйственного назначения, которые в условиях экономического кризиса 90-х годов выступили залогом продовольственной безопасности и компенсировали потери вследствие масштабной стагнации промышленного комплекса, ни в коем случае нельзя.

Читать окончание статьи






Друкувати
Найбільш популярні матеріали