У квітні 2016 року Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) розпочала свою діяльність. Цьому передувала двадцятимісячна процедура переходу від пострадянської системи перевірки дотримання вимог стандартів якості й безпечності агрохарчової (сільськогосподарської та харчової) продукції до моделі безпечності харчових продуктів та кормів для тварин, що запроваджена та успішно функціонує в Європейському Союзі. Процеси зміцнення матеріальної та фінансової бази зазначеної Служби, освоєння її фахівцями закріплених функцій і наданих повноважень поєднуються із роботами по завершенню формування національної системи технічного регулювання, впровадженню вимог безпечності в сфері ветеринарного й фітосанітарного контролю та на підприємствах агрохарчового сектора. З питаннями щодо оцінювання реального просування у згаданих секторах до європейської моделі ринкового нагляду та за дотриманням вимог безпечності харчовою продукцією, ми звернулись до доктора економічних наук, професора Державної установи «Інститут економіки та прогнозування НАН України» Дмитра Федосовича Крисанова.

- Дмитре Федосовичу, Україна крок за кроком просувається по шляху інтеграції національної економіки до внутрішнього ринку Європейського Союзу. Тому виникає логічне запитання: як Ви оцінюєте нинішню ситуацію в агрохарчовому секторі України стосовно його переходу на модель харчової безпечності, яка функціонує країнах-членах Співтовариства?

- Надзвичайно слушне й актуальне запитання. Почнемо з того, що наша держава взяла курс на реалізацію основних положень Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (від 16.09.2014 р.). Однією із ключових її цілей виступає: запровадити умови для посилених економічних та торговельних відносин, які вестимуть до поступової інтеграції України до внутрішнього ринку ЄС, у тому числі завдяки створенню поглибленої і всеохоплюючої зони вільної торгівлі, як це визначено у Розділі IV («Торгівля і питання, пов’язані з торгівлею») цієї Угоди, та підтримувати зусилля України стосовно завершення переходу до діючої ринкової економіки, у тому числі шляхом поступової адаптації її законодавства до acquis ЄС; та ін. Отже, у зазначеній УА Україна-ЄС закріплено курс на завершення формування діючої ринкової економіки, запровадження сучасних широкомасштабних та ефективних регуляторних механізмів, важелів та інструментів, адаптованих до тих, що функціонують в Європейському Союзі.

Зважаючи на досвід і результати формування ЄС, як єдиного міждержавного утворення, необхідно вказати на його ключову характеристику: кордони між країнами-членами Співтовариства є фактично внутрішніми, тобто, вони не створюють жодних перепон для переміщення людей, товарів, послуг, капіталів. Водночас, кордони власне ЄС є зовнішніми і тому виступають перепоною для входження потоків згаданих ресурсів із третіх країн (до них відноситься Україна) на його терени. Для теми Вашого інтерв’ю якраз надходження товарів, а перш за все продукції агрохарчового сектора України на європейські продовольчі ринки, і буде виступати індикатором його інтеграції до внутрішнього ринку ЄС.

І тому необхідно чітко усвідомити, що дотепер одним із суттєвих гальм на шляху потоку продовольчих ресурсів із України на європейські ринки виступає неузгодженість вітчизняних вимог до безпеки та якості агрохарчової продукції з відповідними європейськими. Отже, перш за все, необхідно вітчизняну нормативну базу для агрохарчового сектора гармонізувати з чинною європейською. Підкреслимо, що практична робота за цим напрямом особливо активно проводилася в попередні два роки, але відповідальність за її реалізацію в основному була покладена на державні органи, що до цього були причетні. Значною мірою вона проведена, хоча до повного завершення ще необхідно попрацювати за усіма складовими, зокрема: законодавчо-нормативна база, стандарти і технічні регламенти, органи з оцінки відповідності та процедури оцінки відповідності.

Однак це лише перший крок на цьому шляху, бо далі необхідно буде:

- завершити формування та становлення сучасної системи ринкового нагляду згідно з європейською моделлю;

- сформувати систему ветеринарної та фітосанітарної безпеки на національному рівні, яка відповідатиме запровадженій в країнах-членах ЄС;

- впровадити систему харчової безпечності на підприємствах агрохарчового сектора і перш за все – на потужностях по виробництву продукції тваринного походження;

- реалізувати основні функції та повноваження, що покладені на Держпродспоживслужбу безпосередньо на продовольчих ринках.

- У наведеному Вами переліку ключовою ланкою виступає національна система ветеринарної та фітосанітарної безпеки, а решта складових фактично формуються навколо неї або ж за її безпосередньої участі. Дмитре Федосовичу, розкрийте сутність зазначеної системи у контексті її відповідності європейській та оцініть нинішній стан у цій сфері.

- Дуже влучна характеристика ситуації. Зазначимо, що європейська модель харчової безпечності включає два рівні: національний та виробника, які зв’язані між собою європейськими інституціями: DG SANTE (Генеральний директорат з питань охорони здоров’я і захисту споживачів) та FVO (Офіс продовольства і ветеринарії). Для умов України обидва рівні вимагають суттєвої модернізації та приведення у відповідність з моделлю безпечності харчових продуктів та кормів для тварин, що чинна в Європейському Союзі.

Перший рівень сформувався як державна система контролю безпечності харчових продуктів та ветеринарної служби (Держпродспоживслужба) і нині перебуває на етапі завершення трансформації з метою оптимізації мережі її територіальних органів, освоєння та ефективного виконання закріплених за нею функцій і повноважень. Одна із найважливіших серед них: моніторинг епізоотичної ситуації на території України, своєчасне виявлення вогнищ епідемій, які становлять загрозу для громадського і присадибного тваринництва, дикої фауни і населення. В Україні контролюється понад 130 небезпечних заразних хвороб, у тому числі спільних для людей і тварин (так звані зоонози – інфекційні захворювання людини, джерелом яких є інфіковані тварини: хворі або носії). Серед них: африканська чума свиней (АЧС), сказ, сибірка, високопатогенний грип птиці (ВПГП) та ін. Особливе занепокоєння викликає поширення АЧС (майже 100% смертність свиней): за офіційними даними, з 2012 року у 22 областях загалом було зафіксовано 181 випадок захворювання (з них 155 – у господарствах населення) і тільки у минулому році – 91.

Тому зусилля цієї Служби спрямовуються на локалізацію та знешкодження вогнищ епідемій, поширення яких може мати катастрофічні наслідки як для приватних господарств, так і тваринницьких комплексів. Зокрема, унаслідок недотримання санітарно-ветеринарних вимог із заражених вірусною інфекцією особистих селянських господарств була занесена АЧС на Калитянський свинокомплекс (Київська область). З метою знешкодження епідемії було знищено (забито і спалено) 66 тис. (а загалом по Україні - 120 тис.) голів свиней, проведено необхідні дезінфекційні роботи. Для повторної організації роботи свинокомплексу необхідно запустити пробну партію свиней (5% від поголів’я), забезпечити їх вільне переміщення по території та відгодівлю з постійним моніторингом ситуації щодо виникнення епідемії. При виявленні вогнищ епідемії м'ясо інфікованих тварин і птиці не може реалізовуватись споживачам задля убезпечення від розширення зараженої зони та недопущення захворювання людей. За експертними оцінками, лише у 2015 році збитки від АЧС загалом по Україні склали 1,1 млрд. грн.

Однак, загальне правило наступне: повної гарантії від недопущення виникнення різних інфекцій не існує. Отже, залишається вакцинація сільськогосподарських тварин і птиці, жорсткий карантин, вчасний забій та утилізація решток тварин із зараженої зони. Водночас, повинен проводитися постійний моніторинг та підтримання контрольованої епізоотичної ситуації в Україні, охорона її території від проникнення із прикордонних територій особливо небезпечних збудників хвороб, захисту тварин та населення.

Відповідна профілактична робота повинна проводитися і в галузях рослинництва з метою недопущення проникнення на територію України небезпечних захворювань сільськогосподарських культур, їх захисту від шкідників, хвороб та бур’янів. Без оперативного виявлення та знешкодження вогнищ небезпеки неминучі виникнення епіфітотій (тобто, масового розвитку інфекційної хвороби рослин на певній території і в певний період часу) небезпечних хвороб, що супроводжується суттєвими втратами врожаю.

Другий рівень біологічної безпеки формується безпосередньо на підприємстві, що випускає харчові продукти. Особливо гостро ця проблема постала у зв’язку із обвальним зменшенням у 2010-ті роки експорту харчової продукції до Російської Федерації та її поступового спрямування на Європейський Союз. Щоб отримати сертифікат для експорту продукції на продовольчі ринки ЄС виробник харчової продукції тваринного походження попередньо повинен довести еквівалентність власної системи біологічної безпеки системі безпечності харчових продуктів і кормів для тварин, що запроваджена в країнах-членах Співтовариства.

Її ключовим елементом виступає впровадження Системи управління безпечністю харчових продуктів (НАССР) на підприємстві. Згідно Закону України «Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів» (від 22.07.2014 р. № 1602-УІІ), за операторами ринку закріплена відповідальність за виконання вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів у межах діяльності, яку вони проводять. До операторів ринку відносять суб’єктів господарювання, які здійснюють первинне виробництво, виробництво та/або обіг харчових продуктів й інших об’єктів санітарних заходів.

Отже, вимога впровадження НАССР стосується усіх суб’єктів господарювання, які включені або причетні до агропродовольчого ланцюжка, зокрема: виробників харчової сировини рослинного і тваринного походження, мінеральних ресурсів, витратних матеріалів, необхідних для випуску кінцевої харчової продукції, постачальників техніки й технологічного устаткування, робочої сили, яка виступає активною складовою виробничих, обслуговуючих та допоміжних процесів тощо.

Зазначимо, що у 2016 році 277 підприємств агрохарчового сектора України отримали право експортувати свою продукцію на продовольчі ринки ЄС, або 7% від загального числа суб’єктів господарювання (без малих). Серед них 180 підприємств, що виробляли продукцію нетваринного походження, а 97 – харчову продукцію тваринного походження, з них: 7 – виробники м’яса птиці і продуктів з нього, 19 – риби і рибопродуктів, 2 – яєць і яйцепродуктів, 49 – меду бджолиного, 5 – жаб’ячих лапок і равликів, колагену – 1, кишкової сировини – 1. До цього додамо, що після кількох років відповідної підготовки у минулому році десять молокопереробних підприємств отримали сертифікат на експорт молочних виробів до ЄС, шість – до Китаю, три – до країн арабсько-мусульманського світу (так звана продукція Халяль). Таким чином, лише за 2016 рік клуб українських експортерів харчових продуктів поповнився 51 новим членом, з них 18 – виробляли продукцію тваринного походження.

- Отже, є розуміння такої непростої ситуації. Але було б доречно розкрити особливості її прояву для споживачів харчової продукції. Які гострі проблеми Ви тут вбачаєте та які напрями і способи їх вирішення у перспективі?

- Щоб розкрити сутність проблем на низовому рівні необхідно виокремити дві її складові: з однієї сторони, становлення системи ринкового нагляду за дотриманням нормативних вимог харчовою продукцією, що безпосередньо стосується споживачів, а з іншої, - впровадження системних методів безпечності на підприємствах агрохарчового сектора, як це передбачено нормативними положеннями рамкового Закону України з харчової безпеки. Це сприятиме розширенню як кола продуцентів агрохарчової продукції, так і її обсягів, що будуть відповідати нормативним вимогам безпечності і якості, а отже – покращанню харчування населення.

Вище зазначалося, що з квітня минулого року свою роботу офіційно розпочала Держпродспоживслужба України. Але реорганізаційні процеси у ній ще продовжуються зараз і тому це оголило низку непростих проблем та перешкод, які необхідно буде обов’язково усунути, а саме:

– майже усі районні і значна частина дільничних управлінь і лабораторій ветеринарної медицини та санітарно-епідеміологічні станції отримали статус територіально відокремлених установ, які підпорядковуються обласним Управлінням Держпродспоживслужби, що наділені правом юридичної особи. У цьому зв’язку лабораторні аналізи, які проводяться відокремленими установами різних партій продукції рослинного і тваринного походження, за умови виконання нормативних вимог отримують відповідний сертифікат і власники мають право реалізовувати її на місцевих ринках. Щодо продукції на експорт, то такі аналізи проводяться в лабораторіях обласних Управлінь Служби і при дотриманні нормативних вимог виписується міжнародний сертифікат на партію перевіреної продукції;

– управління, установи та організації Служби не наділені правом самостійно проводити перевірки потужностей та реалізованої на ринках продовольчої продукції на відповідність дотримання нормативних вимог. Але оператори ринку у переважній більшості дотепер не пройнялись персональною відповідальністю за виробництво і реалізацію безпечної та якісної харчової продукції і тому нерідко реалізуються продовольчі товари з порушенням вимог санітарних і фітосанітарних стандартів. Підставою для перевірки може бути тільки заява споживача про порушення його прав у частині якості та безпечності продукції. Водночас, така заборона має своїм наслідком порушення елементарних санітарно-ветеринарних вимог на підприємствах торгівлі і харчової промисловості;

– у процесі впровадження штатного розпису нової Служби були практично повністю скорочені допоміжний персонал, працівники лабораторій, які не мали вищої освіти, а також окремі фахівці з вищою освітою з тих служб, які ліквідовувалися. Унаслідок цього помітно зросло навантаження на фахівців, що залишилися на своїх робочих місцях, і це має своїм наслідком виникнення суттєвих прогалин у виконанні ними своїх повноважень та функціональних обов’язків;

– скорочення працівників проводилось переважно за рахунок персоналу лабораторій, що були розміщені на продовольчих ринках і проводили щоденну роботу по оцінці якості та безпечності агрохарчової продукції, яка поступала для реалізації споживачам. Але після проведеного скорочення значна частина місцевих ринків фактично залишилась без санітарно-ветеринарного нагляду і тому перспектива їх подальшого існування надзвичайно проблематична: одна частина з них втрачає право юридичної особи, оскільки не дотримуються елементарні санітарно-ветеринарні вимоги їхнього функціонування, а друга, якщо підприємець приймає на своє утримання ветеринарного лікаря і забезпечує його усім необхідним для проведення встановленого переліку лабораторних аналізів, – продовжує функціонувати з наданням платних послуг для інших споживачів;


– фахівці нової Служби висловлюють глибоке занепокоєння стосовно того, що державні установи не охоплюють і не встигають оперативно реалізувати увесь спектр повноважень й функціонального навантаження, а заповнення такої прогалини шляхом створення та організації роботи приватних установ, які будуть «торгувати довідками і сертифікатами», може привести до повної дискредитації цієї моделі ринкового нагляду тощо. Отже, постає проблема надзвичайно прискіпливого відбору фахівців для приватних санітарно-ветеринарних структур та гарантування їхнього професійного відношення до своїх обов’язків.

- Дмитре Федосовичу, було б доцільно розкрити особливості прояву нинішньої ситуації на рівні виробників агрохарчової продукції. Які тут проблеми і методи їх вирішення?

- Нормативні положення щодо впровадження системних методів безпечності серед операторів ринку викладені в статтях 20, 21, 64 і Прикінцевих та перехідних положеннях рамкового Закону України із харчової безпеки. Їх перелік та конкретні строки реалізації свідчать про те, що ця проблема набула загальнодержавного значення і затягування з її вирішенням є гальмом на шляху інтеграції агрохарчового сектора до внутрішнього ринку ЄС. Структура підприємств харчової промисловості та первинного виробництва включає три групи, зокрема:

- потужності, що провадять діяльність з харчовими продуктами, у складі яких є необроблені інгредієнти тваринного походження, тобто, м’ясна, молочна та рибна сировина (І група), (крім малих потужностей - МП). Строк впровадження НАССР - до 20.09.2017 р. Загальна кількість підприємств по І групі – 1335 од., з них великих і середніх – більше 200 од., відсутні функціональні системи менеджменту орієнтовно на двох-трьох десятках потужностей;

- виробники м’ясної, молочної та рибної сировини, яка, після завершення процесу вирощування та забою (доїння, вилову), буде спрямовуватись на перероблення у кінцеву харчову продукцію або ж реалізуватися на продовольчих ринках. Для них також встановлені обмежені строки (до 20.09.2017 р.) впровадження системних методів безпечності. Статистика виокремлює три підгрупи: а) тваринництво – 2426 підприємств та 87,9 тис. осіб зайнятих (у середньому 36 працівників на одне підприємство); б) змішане сільське господарство – 1028 підприємства та 4,7 тис. осіб зайнятих (у середньому 4 працівника); в) рибне господарство - 881 підприємство та 5,5 тис. осіб зайнятих (у середньому 6 працівників на підприємство);

- потужності, що провадять діяльність з харчовими продуктами, у складі яких відсутні необроблені інгредієнти тваринного походження (ІІ група), (крім МП). Строк впровадження НАССР – до 20.09.2018 р. До ІІ групи включені потужності по виробництву харчових продуктів (за винятком потужностей І групи), напоїв і тютюнових виробів. Загальна кількість підприємств по ІІ групі становить 4167 од., з них великих і середніх – більше 800 од. Функціональні системи менеджменту орієнтовно відсутні на 70 потужностях, оскільки тут використовуються застарілі технології та зношена матеріально-технічна база. Впровадження НАССР на них впирається в проблему проведення інноваційно-технологічної модернізації або ж повної заміни застарілих технологій сучасними;

- малі потужності (МП), (Ш група). Строк впровадження НАССР – до 20.09.2019 р. Загальна кількість малих потужностей – 4486 од., з них малі підприємства (без мікропідприємств – до 10 зайнятих) – 1218 од., мікропідприємства – 3268 од. Інформація про впровадження системних методів безпечності та рівень сучасності використовуваних МП технологій відсутня.

Нині в агрохарчовому секторі ключовим є тренд згортання виробництва. Отже, при впровадженні системних методів безпечності чисельність учасників агропродовольчих ланцюжків буде постійно змінюватися. Особливо гостро ця проблема постала перед малими потужностями та агровиробниками. Тому, з метою визначення доцільності впровадження різних системних процедур, перш за все потрібно: провести аудит на відповідність виробництва мінімальним вимогам програм-передумов (ISO/TS 22002-1:2009 – для харчової промисловості; ISO/TS 22002-3:2011 – для сільського господарства). І лише після оцінки ситуації можна буде визначити, що необхідно зробити: а) забезпечити відповідність виробництва мінімальним вимогам програм-передумов; б) впровадити НАССР (чи ДСТУ ISO 22000:2007 за умови, що виробник є учасником агропродовольчого ланцюжка); в) впровадити гнучкі чи спрощені процедури, які базуються на принципах та підходах НАССР, з урахуванням рівня безпечності продукції.

З метою пом’якшення можливих негативних наслідків підготовки та запровадження системних методів безпечності на підприємствах агрохарчового сектора буде доцільно розробити і реалізувати низку конкретних заходів, а саме:

- органам державного управління потрібно сприяти в організації заходів щодо проведення аудиту на відповідність мінімальним вимогам базових програм серед операторів харчового та кормового бізнесу з метою виявлення рівня їх підготовленості до впровадження системних методів безпечності;

- невідповідність мінімальним вимогам базових програм усувається шляхом розроблення та реалізації комплексу відповідних робіт й впровадження необхідних процедур з метою забезпечення їх дотримання з урахуванням специфіки виробництва;

- по завершенню усунення невідповідностей складається акт виконання робіт та впровадження системних процедур, що є підставою для визнання відповідності потужностей мінімальним вимогам базових програм або ж, згідно вимог законодавства, це буде основою для впровадження НАССР чи ДСТУ ISO 22000:2007;

- обов’язково необхідно провести перепідготовку технологічного персоналу на знання та виконання вимог базових програм і систем менеджменту безпечності. Для невеликих колективів прийнятним буде делегування одного-трьох представників на навчальні семінари з метою освоєння усього комплексу нормативних вимог та з урахуванням специфіки конкретних виробництв з позицій гарантування безпечності харчових продуктів та їх подальшого впровадження в колективах, де вони працюють;

- навчальні семінари й тренінги мають проводити кваліфіковані фахівці та експерти із сільськогосподарських дорадчих служб, центрів стандартизації та сертифікації, а при можливості – провідних спеціалістів інспекцій державного ринкового нагляду за дотриманням нормативних вимог.

Виконання комплексу зазначених вище заходів у період до 2020 року дозволить істотно просунутися по шляху впровадження європейської моделі харчової безпечності на підприємствах агрохарчового сектора, що сприятиме прискоренню його інтеграції до внутрішнього ринку Європейського Союзу.

- Дякуємо за інтерв’ю.