Адміністративна реформа в Україні для об’єднаних територіальних громадЗгідно з масштабною реформою влади в Україні з децентралізації системи управління на найнижчому її рівні постають територіальні громади як адміністративні одиниці, що утворюються завдяки об‘єднанню декількох населених пунктів – сіл, селищ, невеликих міст. Про особливу увагу до адміністративної реформи, що має суттєво посилити фінансову спроможність громад і надати їм більше повноважень щодо управління територіями, свідчить створення Указом Президента України № 909/2019 від 18 грудня 2019 року Ради розвитку громад та територій.

Основними завданнями Ради як консультативно-дорадчого органу є, серед іншого, вивчення та моніторинг суспільно-політичних і соціально-економічних процесів, вироблення механізмів забезпечення сталого розвитку територіальних громад, сприяння реалізації реформи місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, інших реформ із децентралізації влади, обговорення проектів державних цільових програм економічного, соціального розвитку та охорони довкілля з метою врахування інтересів територіальних громад.

Важливим результатом стала активізація створення ОТГ на рівні міст: ключовим було ухвалення у 2018 році змін до Закону України «Про добровільне об’єднання територіальних громад», що дало можливість територіальним громадам міст обласного значення приєднуватися до спроможних ОТГ інших територіальних громад без проведення перших виборів до міської ради. Також Закон прирівняв територіальні громади міст обласного значення до спроможних ОТГ. Наразі на розгляд у Верховній Раді України очікує ще один законопроект № 2653 про внесення змін до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», який має надати Уряду право ухвалювати рішення щодо визначення адміністративних центрів та територій територіальних громад, а також подавати до вищого законодавчого органу пропозиції щодо утворення і ліквідації районів. Ухвалення цього та ще одного законопроекту про засади адміністративно-територіального устрою №2804 дасть змогу завершити у поточному році адміністративну реформу проведенням місцевих виборів на новій територіальній основі.

У процесі реалізації реформи та згідно з перспективними планами, затвердженими Урядом України, очікується утворення понад 1400 ОТГ. Станом на початок 2020 року утворено 1029 громад, що охоплюють понад 90% території країни, де проживають сукупно 87% її населення. Регіонами-лідерами є Дніпропетровська область (74 громади), Запорізька, Черкаська (по 60), Житомирська та Полтавська (по 57). Найменше територіальних громад утворено у Закарпатській, Донецькій областях (по 19 одиниць), Луганській, Харківській (24), Кіровоградській (27). Від початку реформи темпи утворення ОТГ не були однаковими (рис. 1). Так, у 2016 році у порівнянні з попереднім кількість новоутворених ОТГ зросла на 125% (зі 165 одиниць до 207), у наступному – на 144% (до 299), у 2018 зменшилася на 53% (до 140), у 2019 знову зросла на 126% (до 176). Оскільки поточний етап адміністративної реформи підходить до завершення, темпи об‘єднання громад будуть скорочуватися. Однак зараз важлива не лише кількість новоутворених громад, але і їхні якісні характеристики. Для дотримання вимог щодо соціально-економічного профілю громад, які об‘єднуються, та забезпечення їх подальшого успішного функціонування затверджуються перспективні плани формування територіальних громад. Тому віднині їх утворення відбуватиметься лише в межах ухвалених перспективних планів. Попри можливі суперечності на рівні окремих адміністративних одиниць, це є позитивним аспектом, оскільки штучне, випадкове, необґрунтоване утворення громад ускладнювало би подальше управління та позбавляло їх перспектив майбутнього розвитку.

Адміністративна реформа в Україні для об’єднаних територіальних громад

Рисунок 1 – Динаміка утворення об‘єднаних територіальних громад за регіонами України протягом 2015-2019 рр.

Протягом останніх років доходи місцевих бюджетів значно зросли. Так, частка власних доходів місцевих бюджетів у ВВП збільшилася з 5,1% у 2014 р. до 6,8% у 2019 р., а власні доходи загального фонду місцевих бюджетів за цей же період зросли майже у чотири рази: з 68,6 млрд грн до 267,0 млрд грн. За період 2016-2019 рр. власні доходи місцевих бюджетів на 1 мешканця зросли удвічі, обсяг зборів податку на доходи фізичних осіб – у 2,2 рази, а місцевих податків і зборів – на 85%. При цьому результати фінансової діяльності громад, що утворилися раніше, є кращими за інших.

Державна фінансова підтримка місцевого та регіонального розвитку включає субвенції на соціально-економічний розвиток (4,7 млрд грн. у 2019 році), на інфраструктуру ОТГ (2,1 млрд грн.), будівництво спортивних об’єктів (0,75 млрд грн.), розвиток медицини у сільській місцевості (5,0 млрд грн), будівництво, реконструкцію, ремонт та утримання доріг місцевого значення (14,7 млрд грн). Сукупно у 2019 році державна підтримка за основними трьома програмами: державного фонду регіонального розвитку, субвенціями ОТГ та на сільську медицину склала 15,8 млрд грн. (рис. 2).

Адміністративна реформа в Україні для об’єднаних територіальних громад

Рисунок 2 – Показники державної фінансової підтримки місцевого та регіонального розвитку у 2019 році

У Державному бюджет України на 2020 рік, що зазнав змін через необхідність формування Фонду боротьби з гострою респіраторною хворобою COVID-19 та її наслідками для соціального захисту населення і макроекономічної стабільності, відбулося скорочення низки бюджетних програм, в тому числі і тих, що стосуються органів місцевого самоврядування. Зокрема буде скорочено кошти Державного фонду регіонального розвитку (на 2,6 млрд грн або на 35%), субвенції на проведення виборів депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів (1,15 млрд грн або на 53%), на підтримку розвитку ОТГ (2,1 млрд грн) та інші, у т. ч. в освітній сфері. Водночас у Держбюджеті збережено 22,2 млрд грн субвенції на будівництво, реконструкцію, ремонт і утримання автомобільних доріг загального користування місцевого значення, вулиць і доріг комунальної власності. Також Законом передбачено відновлення видатків державного бюджету – зокрема, заплановано здійснення трансферту місцевим бюджетам на підтримку розвитку ОТГ в обсязі 1,5 млрд грн.

Хоча ще адміністративна реформа не завершена, очевидними стали окремі її тенденції та результати. Згідно з дослідженнями, в процесі об‘єднання найбільші перспективи розвитку мають громади, наближені до великих міст та інших урбанізованих центрів; при цьому особливості економіко-географічного розташування мають навіть більшу вагу, аніж площа, чисельність населення, кількість населених пунктів, які формують територіальну громаду. Тому місцева політика соціально-економічного розвитку має розроблятися з урахуванням фактору просторового розташування та його впливу на економічну спроможність території. Ключовими викликами, що перешкоджають розвитку територіальних громад, є обмеженість доступу до ресурсів (земельних, водних, лісових, місцевих корисних копалин тощо), брак відповідного інституційного середовища, яке би стимулювало співпрацю всередині громад, значні диспропорції у формуванні місцевих бюджетів.

У межах компетенції керівництва ОТГ перебуває політика щодо стягнення місцевих податків і зборів. Місцева влада, згідно із законодавством та з метою збалансування інтересів різних суб’єктів господарювання, має можливість стимулювати підприємницьку діяльність, залучення інвестицій, загальне поліпшення бізнес-клімату, декількома шляхами, зокрема, регулюючи ставки податку на земельні ділянки. Основні проблеми соціально-економічного розвитку громади спричиняють дефіцит фінансових ресурсів, що унеможливлює реалізацію значних інвестиційних проектів, безробіття і тіньова зайнятість населення, висока вартість позикових (банківських) ресурсів. Тому іншими інструментами стимулювання підприємницької активності в межах ОТГ для місцевої влади є скорочення процедур щодо оформлення договорів оренди, тимчасового користування земельними ділянками, об‘єктами інфраструктури комунальної власності, поручительство при оформленні кредитів, регулярне оновлення бази даних інвестиційних пропозицій у вигляді вільних земельних, лісових ділянок, водних об‘єктів, незадіяних виробничих приміщень, об‘єктів інфраструктури. З метою встановлення реального партнерства між органом місцевого самоврядування та бізнесом необхідне забезпечення дієвого механізму прозорого обговорення рішень виконавчого комітету, присутність зацікавлених сторін на його відкритих засіданнях.

Проаналізувавши програми розвитку об‘єднаних територіальних громад різних регіонів України, слід зауважити такі проблеми, недоліки та прогалини: документам бракує плану залучення інвестицій з конкретних джерел, програм розвитку малого і середнього бізнесу, проектів місцевого розвитку; відсутні будь-які проекти чи плани зі створення нових робочих місць; наявні повноваження ОТГ не дозволяють повноцінно використовувати природні ресурси, розташовані на їх території; відсутність капітального та поточного ремонту доріг унеможливлює повноцінне функціонування громади, життя населення, задоволення соціальних потреб. Тому незалежно від типу громади, основними пріоритетними напрямами їх соціально-економічного розвитку мають бути розвиток підприємництва, підтримка місцевого бізнесу, ефективне регулювання; залучення інвестицій, грантів, донорської допомоги; підтримка місцевих товаровиробників, виробництва товарів масового споживання; підвищення рівня доходів населення та його зайнятості, соціальний захист громадян; забезпечення доступу населення до якісної освіти, охорони здоров’я, соціальних послуг; впровадження енергоощадних заходів у бюджетній сфері, покращення стану навколишнього природного середовища, забезпечення екологічно орієнтованого використання природних ресурсів, посилення відповідальності за екологічні правопорушення.

Марія Ільїна,
доктор економічних наук, старший науковий співробітник
Державної установи «Інститут економіки природокористування
та сталого розвитку Національної академії наук України»

Юлія Шпильова,
доктор економічних наук, старший науковий співробітник
Державної установи «Інститут економіки природокористування
та сталого розвитку Національної академії наук України»





Друкувати
Найбільш популярні матеріали