З моменту підписання, Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом від 16 вересня 2014 р.[1] стала основою та дороговказом масштабних внутрішніх змін в усіх сферах економіки України, серед яких і транспортна сфера, в тому числі залізничний транспорт.

Співробітництво у сфері залізничного транспорту, згідно Угоди, передбачає імплементацію 8 директив і 4 регламентів, серед яких є Регламент (ЄС) № 1371/2007 Європейського парламенту і ради від 23 жовтня 2007 року про права та обов’язки пасажирів залізничного транспорту[2] (додаток XXXII до глави 7 «Транспорт» розділу 5 «Економічна і галузева співпраця»). Даний Регламент входить до третього залізничного пакету, прийнятого в ЄС у 2007 р. з метою оновлення європейських залізниць через покращення послуг залізничних перевезень пасажирів, унормування прав користувачів та збільшення частки залізничного транспорту у порівнянні з іншими видами транспорту.

Розвиток ринку перевезень та конкуренції на залізничному транспорті України в процесі його реформування, також потребує підвищення стандартів якості послуг з пасажирських перевезень на основі європейських принципів і норм та реалізовуватиметься через імплементацію згаданого Регламенту ЄС № 1371/2007 щодо пасажирських перевезень залізничним транспортом. Безумовно, що успішне його впровадження не лише покращить якість і ефективність залізничних послуг, підвищить стандарти щодо умов безпеки пасажирських перевезень залізничним транспортом, а також допоможе зберегти частку залізничного транспорту на ринку транспортних послуг України, позитивно вплине та сприятиме підвищенню конкурентоспроможності залізничного транспорту на внутрішньому й зовнішньому ринках.

Разом з тим, імплементація Регламенту ЄС № 1371/2007 щодо пасажирських перевезень залізничним транспортом має ряд особливостей.

По-перше, серед переліку директив та регламентів ЄС з питань залізничного транспорту, які необхідно імплементувати в Україні, лише по 3-х директивах та Регламенту, який ми розглядаємо, розроблено Плани імплементації, відповідно до розпорядження Кабінету Міністрів України від 26.11.2014 р. № 1148-р.[3]

Кількість нормативно-правових актів, в які потрібно внести зміни в Україні, відповідно до даного Регламенту, є наступними: Закон України «Про транспорт» від 10 листопада 1994 р. № 232/94-ВР; Закон України «Про залізничний транспорт» від 4 липня 1996 р. № 273/96-ВР; Закон України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 р. 1023-ХІІ; постанова Кабінету Міністрів України від 19 березня 1997 р. № 252 «Про затвердження Порядку обслуговування громадян залізничним транспортом»; наказ Міністерства транспорту та зв’язку України від 27 грудня 2006 р. № 1196 «Про затвердження Правил перевезення пасажирів, багажу, вантажобагажу та пошти залізничним транспортом України», зареєстрований в Міністерстві юстиції України 4 квітня 2007 р. за № 310/13577.

Окрім цього, згідно Плану імплементації Регламенту[4], необхідно:

- розробити Державну цільову програму забезпечення доступу осіб з обмеженими можливостями до залізничних перевезень;

- розробити стандарти якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом (враховуючи вимоги додатку ІІІ до цього Регламенту);

- запровадити систему управління якістю для підтримки якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом;

- визначити державний орган, відповідальний за контроль якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом.

Зазначимо, що Регламент вже частково впроваджений в законодавство України (згідно із згаданим вище Планом), зокрема щодо інформування пасажирів про залізничні перевезення; доступності квитків та їх бронювання; відповідальності підприємств залізничного транспорту та їх обов’язків щодо страхування пасажирів і їх багажу; зобов’язань підприємств залізничного транспорту перед пасажирами в разі запізнення.

Але, на нашу думку, важливо не просто імплементувати цей Регламент, ретельно адаптувавши його до законодавства України з врахуванням існуючих напрацювань та галузевої специфіки, а дати змогу пасажирам відчути позитивні зміни в якості послуг на залізницях України.

По-друге, в Україні створено підґрунтя для імплементації даного Регламенту, яким є приєднання України до Конвенції про Міжнародні залізничні перевезення (COTIF)[5], яке відбулося ще в 2003 році з метою наближення України до ринку ЄС й значно передувало підписанню Угоди й імплементації цього Регламенту щодо пасажирських перевезень залізничним транспортом.

Тому, впровадження Укрзалізницею вимог Єдиних Правил стосовно договору на міжнародне перевезення пасажирів і багажу залізничним транспортом в рамках приєднання до COTIF доповнюється цим Регламентом. Зокрема, Додаток 1 до Регламенту – це Витяг з Єдиних Правил стосовно договору на міжнародне перевезення пасажирів і багажу залізничним транспортом (CIV).

Як відомо, Україна приєдналася до цієї Конвенції із певними застереженнями, залишивши за собою право, відповідно до § 1 статті 3 додатка А до Конвенції (Єдині правила до договору про міжнародне залізничне перевезення пасажирів і багажу (CIV)), не застосовувати положення цієї Конвенції до пасажирів, які постраждали у нещасних випадках, що сталися на території України, якщо ці пасажири є громадянами України або мають звичайне місце проживання в Україні, що є, на нашу думку, дискримінаційним моментом.

Це, насамперед, обумовлено тим, що для Європи характерні більш жорсткі принципи і норми відшкодувань при загибелі чи пораненні пасажирів. Проте ці застереження можуть бути відкликані у будь-який час і для цього в Україні повинні бути створені необхідні передумови, такі як високий рівень життя та сталий економічний розвиток.

Подібною є ситуація і з цим Регламентом. Згідно з графіком імплементації (додаток XXXII), його положення мають бути впроваджені в законодавство України протягом 8 років з дати набрання чинності Угодою. Стосовно статей 13, 16 та 17 Регламенту Радою асоціації буде прийняте рішення щодо строку їх імплементації. Згадані статті стосуються тих же питань, що і в Конвенції – відповідальності залізничних підприємств перед пасажирами та сплати відшкодування в різних випадках. Протягом 12 років вони не були вирішені в Україні, рішення щодо періоду їх імплементації ще не прийнято. Згідно Регламенту, надавати виключення від застосування його положень (окрім частини 3 ст. 2, що стосуються доступності квитків, відповідальності перед пасажирами, страхування, права на перевезення, повідомлення інформації особам з фізичними вадами та особам з обмеженими можливостями, особистої безпеки пасажирів) можливо, в першу чергу, лише стосовно внутрішніх послуг перевезення пасажирів залізничного транспорту (Гл. 1, ст. 4), а також міських, приміських і регіональних перевезень пасажирів (Гл. 1, ст. 5) на період, що не перевищуватиме п’ять років, з правом на поновлення два рази на максимальний період п’ять років кожного разу.

Тому, навіть, після імплементації даного Регламенту Україна може знову скористатися правом не застосовувати окремі положення цього Регламенту до внутрішніх послуг перевезення пасажирів залізничним транспортом протягом 15 років, що свідчитиме про відсутність покращення якості послуг, яке задеклароване цим Регламентом, саме для внутрішніх споживачів.

З іншого боку, згідно ст. 6, зобов’язання перед пасажирами, що виникають внаслідок застосування цього Регламенту, не можуть бути предметом обмеження або виключення, особливо шляхом відступу або обмеження, що повинно зазначатися в договорі про надання послуг з перевезення. Залізничні підприємства можуть, навпаки, покращувати та пропонувати більш вигідні договірні умови своїм пасажирам, ніж умови, закріплені в цьому Регламенті.

По-третє, сам Регламент містить посилання на інші документи, імплементація яких поки що відтермінована в Україні, а саме:

- Директива 95/46/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 24 жовтня 1995 року Про захист громадян стосовно обробки персональних даних та про вільне переміщення таких даних;

- Директива 95/18/ЄС Ради від 19 червня 1995 року Про ліцензування залізничних підприємств;

- Директива 91/440/ЕЕС Ради від 29.07.1991 Про розвиток залізниць у Європейському Співтоваристві (для розмежування міських, приміських і регіональних перевезень пасажирів залізничним транспортом застосовують визначення термінів зазначених в цій Директиві);

- Директива 2001/14/ЄС Європейського Парламенту і Ради від 26 лютого 2001 року Про розподілення пропускної можливості залізничної інфраструктури, стягнення зборів за користування залізничною інфраструктурою та сертифікації на відповідність вимогам безпеки;

- Директива 90/314/ЄЕС Ради від 13 червня 1990 року Про організовані туристичні подорожі, відпочинок під час відпустки і пакетні путівки – ст. 2, п. 2-3;

- Директива 2001/16/ЄС Європейського парламенту та Ради Про сумісність транс’європейської високошвидкісної залізничної системи – будуть застосовуватися Технічні умови експлуатаційної сумісності, зазначені в цій Директиві (повна імплементація поки що не передбачена).

До того ж даний Регламент не застосовується до транспортних послуг і до підприємств залізничних перевезень, які не отримали ліцензію в значенні Директиви 95/18/ЄС, хоча по даній Директиві в Україні ще не розроблено навіть Плану імплементації.

Це є свідченням того, що нормативно-правових документів ЄС, на які потрібно зважати, значно більше, ніж визначено Угодою про асоціацію. Більше того, в Україні поки що не створено системи моніторингу за змінами в Європейському законодавстві і залізничному зокрема, хоча такий моніторинг на державному рівні має бути постійним.

Окрім цього, як вже зазначалося, строк імплементації Регламенту, передбачений Угодою – 8 років з дати набрання чинності Угодою. Але строк імплементації Регламенту, що встановлений в «Плані заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом на 2014–2017 роки»[6] у частині розроблення дорожньої карти впровадження стандартів якості обслуговування пасажирів залізничним транспортом скорочено до 3-х років – до 2017 року.

Натомість директиви та регламенти, які, на нашу думку, терміново належить впровадити в Україні, в країнах ЄС почали активно впроваджувати на початку 2000-х років, що зайняло 10-15 років. Регламент, який розглядається, в ЄС було прийнято 23 жовтня 2007 року, а чинності він набрав після дати його опублікування в Офіційному Віснику Європейського Союзу – 3 грудня 2009 р., тобто лише через два роки.

На нашу думку, скорочувати терміни імплементації даного Регламенту в Україні до 3-х років недоцільно, адже, ст. 25 даного Регламенту передбачає можливість надавати тимчасові виключення з застосування положень цього Регламенту для внутрішніх пасажирських залізничних перевезень на довгі відстані державам-членам, в яких підприємства залізничного транспорту можуть стикатися з труднощами в процесі впровадження комплексу положень цього Регламенту в момент його вступу в силу.

Беручи до уваги відсутність рішення щодо строку імплементації статей 13, 16, 17 Регламенту та відтермінування впровадження інших директив і регламентів, посилання на інші європейські нормативні документи, що необхідно вивчити, кількість вітчизняних нормативно-правових актів, які потребують законодавчих змін, а також враховуючи повільні темпи реформування залізничного транспорту України, більш доцільним, на нашу думку, було б підписання детальної та масштабної Додаткової угоди по транспорту між Україною та ЄС[7], яка б враховувала особливості вітчизняних реалій та включала б пункт щодо перехідного періоду при імплементації директив та регламентів по залізничному транспорту, і в т.ч. по даному Регламенту.


Принципи функціонування ринку пасажирських перевезень з огляду на відсутність внутрівидової конкуренції на залізничному транспорті України поки що далекі від ринкових, тому механізм імплементації навіть окремих положень Регламенту ЄС № 1371 щодо пасажирських перевезень залізничним транспортом у законодавство України є складним процесом.

Це стосується, в першу чергу вимог Регламенту, які не можуть бути виконані у встановлені терміни через наявність неминучих складнощів, пов’язаних, в першу чергу, з відповідальністю залізничних підприємств перед пасажирами та сплатою ними відшкодувань в різних випадках, оскільки принципи і норми відшкодувань у Європі більш жорсткі, а в Україні спостерігається незрілість страхових фінансових інститутів. Враховувати треба і встановлені терміни, і фінансові можливості.

Не дивлячись на оптимістичні настрої щодо імплементації даного Регламенту та часткове його впровадження в законодавство України необхідно: прийняти оновлений Закон України «Про залізничний транспорт»; підготувати та внести зміни до Порядку обслуговування громадян залізничним транспортом та до Правил перевезення пасажирів, багажу, вантажобагажу та пошти залізничним транспортом України; розробити Державну цільову програму забезпечення доступу осіб з обмеженими можливостями до залізничних перевезень; розробити стандарти якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом; запровадити систему управління якістю для підтримки якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом; визначити державний орган, відповідальний за контроль якості послуг з перевезення пасажирів залізничним транспортом.

Необхідно зазначити, що за умови успішної імплементації Регламенту для пасажирів в першу підвищиться якість обслуговування через запровадження європейських стандартів та системи контролю за виконанням цих стандартів, це стосуватиметься в т.ч. полегшення користування залізницями особам з обмеженими можливостями.

Також, даний Регламент вплине на унормування відносин між підприємствами залізничного і пасажирами (споживачами) в Україні, але не варто скорочувати терміни його імплементації, враховуючи затягування процесу реформування залізничного транспорту в Україні. Тим більше, що імплементація Регламенту в національні законодавства країн-членів ЄС розпочалась лише через 2 роки його прийняття. До того ж Рада асоціації ЄС має прийняти рішення щодо строку імплементації статей 13, 16 та 17 цього Регламенту для того, щоб визначити можливі терміни його повного впровадження.

1. Угода про асоціацію між Україною та Європейським Союзом від 16 вересня 2014 р. // http://www.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=248387631.
2. Регламент № 1371 Європейського Парламенту і Ради від 23 жовтня 2007 року Про права та обов’язки пасажирів залізничного транспорту // Офіційний вісник Європейського Союзу, 3/12/2007.
3. Розпорядження КМУ Про схвалення розроблених Міністерством інфраструктури планів імплементації деяких актів законодавства ЄС з питань залізничного транспорту № 1148 від 26.11.2014 // http://kodeksy.com.ua/norm_akt/source-КМУ/type-Розпорядження/1148-26.11.2014.htm.
4. План імплементації Регламенту № 1371/2007 Європейського Парламенту та Ради Про права та обов’язки пасажирів, які користуються залізничним транспортом // www.kmu.gov.ua/document/247841269/Action%20Plan_1371-2007_EU.Pdf.
5. Конвенція про міжнародні залізничні перевезення (КОТІФ) згідно з текстом Протоколу змін ( 998_220 ) від 3 червня 1999 року // http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/994_291.
6. ПЛАН ЗАХОДІВ з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергіїі їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014–2017 роки (затверджено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2014 р. № 847-р) // http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/847-2014-р.
7. Це підтверджується також спеціалістами Агентства модернізації України (Австрія), якими 7-8 липня 2015 р. у м. Києві було проведено круглий стіл “Можливості та виклики Угоди про асоціацію між Україною та ЄС” за участю громадськості та вчених, в т.ч. Інституту економіки та прогнозування НАН України // http://www.fru.org.ua/ua/events/international-events/zaproshuiemo-ekspertiv-do-dyskusii-mozhlyvosti-ta-vyklyky-uhody-pro-asotsiatsiiu-mizh-ukrainoiu-ta-yes.


Никифорук Олена Ігорівна
Зав. відділу розвитку виробничої інфраструктури
ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України»,
д.е.н.,с.н.с.

Стасюк Ольга Миколаївна
Науковий співробітник відділу розвитку виробничої інфраструктури
ДУ «Інститут економіки та прогнозування НАН України»,
к.е.н.